Concessão e revisão de benefícios por incapacidade após a MP 1113/22

A MP n.º 1.113/2022 fez mudanças na Lei n.º 8.213/91 e na Lei n.º 13.846/09 para “dispor sobre o fluxo de análise de benefícios previdenciários e assistenciais sob avaliação do Instituto Nacional do Seguro Social, da Perícia Médica Federal e do Conselho de Recursos da Previdência Social”. A medida provisória em questão atinge os benefícios por incapacidade.

É bem provável que ela esteja relacionada com a avassaladora quantidade de pedidos pendentes e sem solução. Segundo noticiado pela imprensa, “o INSS tem hoje o maior número de pessoas à espera de uma resposta da sua história. Há, no mínimo, 2,85 milhões de requerimentos em análise". A matéria pode ser consultada aqui. Vamos a um exame inicial da MP n.º 1.113/2022.

Benefícios por incapacidade

Os benefícios por incapacidade do RGPS são três: (a) auxílio por incapacidade temporária (antigo auxílio-doença); (b) aposentadoria por incapacidade permanente (antiga aposentadoria por invalidez); (c) auxílio-acidente. Como característica comum, a necessidade social que fundamenta tais benefícios envolve alguma perda na aptidão laborativa – seja ela permanente ou temporária. Em razão disso, a concessão desses benefícios exige uma avaliação clínica (médica) e que é feita por um Perito Médico Federal – cargo específico e detalhado na Lei n.º 10.876/04.

A situação de incapacidade de uma pessoa pode mudar com o tempo. Mesmo alguém que passa vários anos com uma doença incurável pode readquirir a capacidade para o trabalho. Em razão dessa dinâmica, a Lei de Benefícios prevê a revisão periódica dos benefícios por incapacidade, também chamada de “pente fino”. A possibilidade de revisão consta no art. 101 da Lei de Benefícios. Antes da MP n.º 1.113/22, o auxílio-acidente não estava incluído na autorização legal para tais revisões.

A MP n.º 1.113/2022, então, traz três mudanças importantes. A primeira diz respeito à avaliação para concessão de um benefício por incapacidade. A segunda envolve o julgamento de recursos administrativos. A terceira aborda a revisão periódica do auxílio-acidente. Vamos ver rapidamente cada uma delas.

Concessão de benefícios por incapacidade

A verificação da incapacidade para benefícios que contam com esse requisito – conforme detalhei no post fixo do tema – é feita mediante exame médico-pericial a cargo do INSS. Como regra, a perícia é presencial e realizada junto ao INSS.

Em verdadeiro retrocesso, a Lei n.º 13.846/19 revogou a possibilidade de perícias pelos médicos do SUS (art. 60, §5º, LB). Houve uma clara virada de rumos nesse assunto. A Lei n.º 13.135/15 havia permitido acordos de cooperação técnica, para que o INSS tivesse acesso ao sistema do SUS e a perícia pudesse ser dispensada (art. 60, §5º, LB). Concretizando essa previsão, o Decreto n.º 8.691/16 permitira a recepção de documentação médica para análise da concessão. Em algumas situações excepcionais seria possível a concessão sem perícia, apenas documentos. Então, houve a já citada alteração pela Lei n.º 13.846/19. No seguimento, o Decreto n.º 10.410/20 revogou o Decreto n.º 8.691/16.

A prova do grande erro está aí. Uma fila invencível para que os peritos do INSS analisem se existe ou não incapacidade.

A MP n.º 1.113/2022, em alguma medida, reverte o quadro desfavorável. De agora em diante, a autoridade competente poderá fixar situações em que a concessão do benefício será feita por meio de análise documental, tais como atestados ou laudos médicos. Por consequência lógica, estará dispensada a perícia médica. Vamos à redação? Ela fixa o seguinte:

Art. 60, §14. Ato do Ministro de Estado do Trabalho e Previdência poderá estabelecer as condições de dispensa da emissão de parecer conclusivo da perícia médica federal quanto à incapacidade laboral, hipótese na qual a concessão do benefício de que trata este artigo será feita por meio de análise documental, incluídos atestados ou laudos médicos, realizada pelo INSS.

A medida provisória, contudo, poderia ter avançado mais, contando com alguns problemas. O primeiro é que a alteração abrange apenas o auxílio por incapacidade temporária (auxílio-doença). Ao menos textualmente, é isso. Mas não há razão para negar, desde uma perspectiva sistemática, que a análise documental possa ser feita em todos os benefícios por incapacidade. O segundo problema é que, para ser implementada, a medida dependerá de um ato do Ministro de Estado do Trabalho e Previdência que detalhe como e quando a análise documental poderá ser feita.

Benefícios por incapacidade e recurso administrativo

A MP n.º 1.113/2022 alterou a competência de quem julgará o recurso administrativo voltado a discutir o laudo pericial. Nessas situações, caberá à Subsecretaria de Perícia Médica Federal, o julgamento dos recursos das decisões constantes de parecer conclusivo quanto à incapacidade laboral e à caracterização da invalidez do dependente, conforme o que vier a ser estabelecido em regulamento. É o que consta no art. 126-A, caput, da Lei n.º 8.213/91, incluído pela MP n.º 1.113/2022.

Sobre o julgamento desse recurso, a atribuição ficará com os integrantes da carreira de Perito Médico Federal e o julgador será autoridade superior, de acordo com a hierarquia administrativa do órgão (art. 126-A, parágrafo único, da Lei n.º 8.213/91). O texto ficou assim:

Art. 126-A. Compete à Secretaria de Previdência do Ministério do Trabalho e Previdência, por meio da Subsecretaria de Perícia Médica Federal, o julgamento dos recursos das decisões constantes de parecer conclusivo quanto à incapacidade laboral e à caracterização da invalidez do dependente, na forma do regulamento.

Parágrafo único. A atribuição para o julgamento dos recursos a que se refere o caput será dos integrantes da carreira de Perito Médico Federal e o julgador será autoridade superior, de acordo com a hierarquia administrativa do órgão, àquela que tenha realizado o exame médico pericial.

De todas as alterações previstas na medida provisória em estudo, essa é a que causa menos impacto. Contudo, será preciso acompanhar o modo de organização procedimental da mudança. Do contrário, ao invés de ocorrer julgamento dos recursos, vai ser feita uma mera “redistribuição de acervo”, fato que seguramente prejudicará os segurados.

Revisão periódica do auxílio-acidente

A MP n.º 1.113/2022 alterou a regra da revisão periódica para permitir a revisão do auxílio-acidente. É uma mudança bastante duvidosa, que tem tudo para gerar judicialização.

O auxílio-acidente, para quem não lembra, é benefício previdenciário de caráter indenizatório devido em razão de acidente que cause redução na aptidão laborativa. Em síntese: é uma indenização pela perda parcial na capacidade de trabalho. Esse benefício foi idealizado para compensar uma perda parcial na aptidão laborativa que, provavelmente, refletiria nos ganhos do trabalhador. Em razão desse caráter indenizatório, o benefício possuem diversas características que o diferenciam dos demais.

Segundo expressa previsão legal, o benefício é devido “após consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultarem seqüelas que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia” (art. 86, caput, Lei n.º 8.213/91). A necessidade de redução “para o trabalho que habitualmente exercia” sempre foi vista com temperamentos pela jurisprudência. Havendo um decréscimo na aptidão laborativa, o benefício é devido. E como se trata de um benefício que decorre da perda na capacidade de trabalho, haverá mesmo casos em que o segurado pode vir a se restabelecer plenamente.

Como exemplo, para o Superior Tribunal de Justiça, a redução temporária na capacidade de trabalho dá direito ao auxílio acidente (vide TEMA 555/STJ). Mas nem toda lesão que implicar redução da capacidade laborativa habitual pode ser superada. De fato, nos casos em que a redução é irreversível, não há que se falar em possibilidade de revisão do auxílio-acidente. Seja como for, a MP n.º 1.113/2022 doravante deixa claro que inclusive o auxílio-acidente se submete à revisão periódica. O risco de cancelamentos indevidos é grande. Vamos à redação:

Art. 101. O segurado em gozo de auxílio por incapacidade temporária, auxílio-acidente ou aposentadoria por incapacidade permanente e o pensionista inválido, cujos benefícios tenham sido concedidos judicial ou administrativamente, estão obrigados, sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a:

I - exame médico a cargo da Previdência Social para avaliação das condições que ensejaram sua concessão ou manutenção;

II - processo de reabilitação profissional por ela prescrito e custeado; e

III - tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue, que são facultativos.

A nova redação do art. 101 traz mais uma novidade. Admite-se agora a revisão periódica tanto de benefícios concedidos administrativamente como de benefícios concedidos pelo Poder Judiciário.

Apesar de ser uma "novidade", não custa lembrar que a Lei de Custeio já previa o seguinte: "O Instituto Nacional do Seguro Social-INSS deverá rever os benefícios, inclusive os concedidos por acidente do trabalho, ainda que concedidos judicialmente, para avaliar a persistência, atenuação ou agravamento da incapacidade para o trabalho alegada como causa para a sua concessão" (art. 71, Lei n.º 8.212/91). O que a medida provisória fez, portanto, foi melhor harmonizar ambas as leis.

Em arremate, a medida provisória em estudo deverá seguir a tramitação regular do seu processo legislativo. Do contrário, poderá caducar e, como tantas outras em matéria previdenciária, não se consolidar como lei. Será preciso aguardar e acompanhar. A conferir.